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完善城乡低保制度 筑牢社会稳定“安全网”


2010/8/16 8:14:01 打印】【关闭

 



完善城乡低保制度 筑牢社会稳定“安全网”

走马街镇人大主席团  熊劲松

 

        为全面深入了解农村低保工作现状,根据镇党委、政府的安排,我们组织在镇的县人大代表和镇人大代表,由镇人大主要领导亲自带队用一个星期的时间对全镇的低保政策落实情况进行了调研,走访了部分村社干部和农村低保对象,听取了镇相关单位关于城乡低保工作情况的介绍,亲切感受了他们对民政工作的期望和要求。现将有关情况报告如下:

        一、概况和实效

     走马街镇毗邻双峰县城,总面积108平方公里,共辖70个行政村,1个居委会,总人口7.2万,其中农业人口6.4万。我镇在突出经济工作中心、狠抓“第一要务”的同时,坚持把城乡低保工作作为各级各部门的一把手工程来部署,作为践行三个代表重要思想、解决群众生活困难的“民心工程”来落实,经过十年的探索和实践,按照“制度健全、资金落实、管理有序、操作规范、群众满意”的工作目标和以民为本、为民解困的工作宗旨,城乡居民最低生活保障制度从无到有,已逐步建立健全和完善了“条条为主、块块为辅、条块结合、双重管理”的“纵到底、横到边”的低保管理组织体系,较好地发挥了社会保障的“兜底”作用,确保了低保工作的客观性和公正性,保障了全镇城乡困难群众的基本生活,体现了党和政府对困难群体的关爱,促进了全镇社会的科学发展,维护了农村社会的和谐稳定。“低保新政”犹如温暖的阳光照耀到贫困群众身上,为全镇贫困人群拉起了最低生活保障的“安全网”。在调查中,我们感到突出表现在以下“五化”:

  1、低保审核程序化。我镇在城乡低保对象的申报审批工作中,按照属地管理和公开、公平、公正原则,研究制定了一套严格的程序,具体为:个人申请-村社调查-民政所审核-张榜公布-上报审批和低保金发放,并且对每一个步骤都作了具体的规定。镇民政所、责任区和村社三级成立了低保对象申报审批工作民主评议领导小组,向群众公开了举报电话,全镇共设置公示栏72个、举报箱1个,聘任低保工作监督员78个,审批程序全面接受社会监督,切实增强了低保透明度。镇民政所邹所长说:“原来每到年关,是最烦心的时候,每天都有农民来办公室哭穷诉苦,要钱要救济。但去年年底可好了,这些人都不来了,因为困难群众享受到了低保,日子好过了,也就不找我们的麻烦了”。

  2、对象管理动态化。坚持对低保对象进行定期核查,重点查看新批保障户是否已张榜公布、保障户领取的保障金和发放的金额是否一致、家庭经济收入是否属实等情况。通过行之有效的核查,及时变更低保家庭有关情况,准确掌握各保障户家庭实际状况,对发现问题及违规现象进行快速处理,确保了低保工作健康运行。将军村胡某,一家三口,本人体弱多病,劳动能力差,其妻患有精神分裂症,家庭收入微薄,日常生活艰难。这次全家都被保上了,每个季度全家可领630元。当我们到家里询问情况时,能真切地看到他眼角的泪水。他说:“每个季度都能按时领到不少的钱,吃穿不愁了,感谢党!感谢政府!”。

  3、管理队伍规范化。全镇各责任区、村和社区都高度重视城乡居民最低生活保障工作,建立了领导小组,一名领导主抓,设立了专门的低保管理办公室,由专人专门负责处理低保工作的日常事物,搞好低保对象的申请、评议、审核、公示、申报等工作,逐步建立健全了村社、责任区、民政所三级管理体制和档案、信息微机化管理,制定和完善了各项工作制度,低保政策得到了较好的落实,基本上做到了应保尽保。全镇还通过召开村社干部会议、村社召开党员会议、户长会议等进行广泛宣传,让广大群众了解低保政策,积极参与社会监督。今年初就对低保工作人员和村文书进行了专题培训,确保了在操作上不失误,不走样。同时,通过在电视台等媒体上广泛宣传,加大对农村低保政策的宣传力度,形成了全社会关心救助农村特困弱势群体的良好氛围。

        4、分类保障科学化。镇民政部门在深入调查的基础上,按照:月保障金=当地保障标准×家庭人口-家庭成员各类收入总额,并结合上级民政部门制定的家庭收入核算办法,科学确定低保人员的月补差标准。城镇低保:对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人患大病和子女上大学的特困家庭的划定为一类人员,实行全额保障,目前暂时无人享受;对因病因残部分丧失劳动能力和家庭长期无稳定收入的生活困难人员划为二类,共81户149人,实行差额保障,人均月补差不低于100元;对失业下岗和具备再就业条件的划分为三类人员,共271户376人,人均月补差不低于80元。农村低保:共1260户2607人,实行差额保障,人均月补差不低于50元。保丰村王某,67岁,患有严重肺炎,鳏居多年,生活条件很差,镇民政所按农村低保最高标准70元/月给他救济,基本保证了他的温饱生活。

        5、资金发放社会化。我镇人口多,贫困家庭基数大,下岗职工也不少,尤其近年来低保户数量大幅攀升,低保工作量大面广。镇民政部门在镇财力十分有限的情况下,努力争取上级低保配套资金,确保了低保资金按时发放,并且在2007年实现了低保金发放社会化,按时按量将低保金打入低保户帐户,低保户每月能够直接到信用社按时按额领取保障金,大大方便了低保群众,使享受低保的群众能快捷、便利地领取低保资金,切实解决了困难群众的一些基本生活需求。2007年至2009年三年共发放低保金276.4万元,年均保障困难群众1175户2297人92.1万元,其中:2007年968户1930人58.7万元、2008年1094户2114人83.6万元、2009年1464户2847人134.1万元。今年1-3月,全镇共有71个村社、1612户、3132 人经审核批准享受了最低生活保障,共发放低保资金398790元,人均月享42.4元,其中:农村低保1260户2607人244380元,城镇低保352户525人154410元。    

        二、困难与问题

        近年来,我镇城乡低保工作取得了显著成绩,但也还存在有待改进和完善的方面,主要体现在以下八个“不够”:

        1、政策宣传不够。在调查中发现,各级领导重视程度不平衡,导致低保工作不平衡,在做工作时,重实施,轻宣传,对低保政策的宣传缺乏长效机制和可操作性,致使部分群众对低保政策的目的、意义、内容理解不够,存在等、靠、要思想,认为国家的钱不要白不要,有的甚至无理取闹。如在入户调查时发现,有的群众反映“别人能吃低保,我为什么不能吃”,还有的群众认为只要下岗就可享受低保,就是因为没能理解低保政策,把低保政策理解为是一种福利。

        2、思想认识不够。一是有的村组干部为了有利于工作的开展,或为了解决一些历史遗留问题,将不符合低保条件的亲属、朋友和支持工作的群众纳入低保范围,而在这些人中,有相当一部分人有一定的生活来源,不符合享受低保的条件,使一些群众对低保政策产生了怀疑,而且也对村社、责任区、镇及民政部门低保工作的公平、公正性提出了质疑。二是个别村组干部对农村低保政策掌握不准,未按程序申报审批,存在直接由村组干部确定低保对象的现象。三是有的村组干部未经批准自行随意调整低保对象,又不将调整事由告知群众,造成部分群众不满意。

        3、受惠范围不够。从全镇来看,2010年,全镇享受低保的只有1612户3132人,仅占全镇人口总数的4.4%,绝大多数贫困人口未能享受到低保政策,享受面太窄。而实际上农村符合条件的贫困家庭很多,但由于指标限制,不能应保尽保,因而也给各村的工作带来麻烦:够条件的不能全评上,不报谁谁有意见,不好平衡。为了减少矛盾,曾经有个别村按指标上报,领回钱来再平均发放。同时,对低保“边缘户”和因突发事故造成的临时困难户还不能完全做到及时有效救助。由于低保政策规定只计算家庭收入,不考虑家庭支出,有少数家庭收入虽略高于低保标准,但因病、因灾等原因造成家庭开支较大,有的甚至收不抵支,造成家庭生活困难;有的碰上天灾人祸等突发性事故,造成家庭临时困难,这些群体对享受社会救助政策的需求日趋强烈,但这些目前还不能纳入低保范围,只能通过临时救助予以解决。       

        4、保障标准不够。从调研的几个村的情况看,农村低保户每月享受的低保金30元-280元不等,最高的一个月享受了280元,也仅有1人。此人由于家庭人口多,又特别困难,村干部考虑到金额太少不能解决问题,不得不尽量把指标让给他,然而每月280元也不能完全解决其最低基本生活。最低的每月只有30元,还有的40元,多数是50元-80元之间,平均每户每天2元钱左右,与农民人均收入水平相差太远,解决不了根本问题。城镇低保户每月享受的低保金70元-300元不等,最高的一个月享受了300元,也仅有4人,数量也不是很多,只能满足部分最低基本生活。从现行的物价看,每月享受低保金30元人民币仅够买4斤猪肉(1斤猪肉市价8元左右),买植物油也只能买5斤(1斤菜油市价6元左右),完全不能满足贫困农民群众的基本生活需求,对农村群众的生产、生活基本未起多大作用。如果物价上涨,将更加剧他们的困难。仅靠有限的低保金,是难以解决低保对象诸如大病治疗、子女教育以及其他不可预料的突发原因造成的生活困难。而在这些问题的解决上目前还缺乏相应的配套制度。再加上个别村低保指标少,贫困家庭多,村组干部为了不得罪人,搞平均主义,不论困难程度,一户分摊一个人口,或者轮流坐庄,救助特困群众的效益未能真正发挥。

        5、操作规范不够。从调查的情况看,存在有这样几种操作不够规范:一是在确定人均纯收入项目内容上不统一、不规范。各村社在确定人均纯收入项目内容时不完全统一,有的计算了这样没计算那样,有的计算了那样又没算这样,有的反映在调查时农户隐瞒隐性收入,还有反映说调查时掌握项目内容不准确。二是确定农村低保对象不规范。有的采取民主推荐,有的采取入户调查,还有的则采取村支两委干部凭印象,有的谈到准备将采取以“抽鉴”的方式确定,花样百出。三是一些村组的“公示”大都流于形式,不能够充分保证村民的知情权、监督权,无法真正做到公平、公正、公开。

        6、审定核查不够。一是低保对象实际生活水平难以核定。根据现行低保条例规定,家庭中虽无从业人员和固定收入,但实际生活水平明显高于一般城乡居民标准的人员不能享受低保待遇。由于当前就业渠道的多样性、家庭收入的隐蔽性及基层统计体系的不完善,造成家庭收入的核定仍然存在较大难度。而实际上对临时择业、家庭财产及其它隐性收入无核实依据,对银行存款、证券交易的收入,低保工作管理机构缺乏核实的法律依据。采取张榜公布的方式,让社会监督,但居民反映他人的少,怕得罪人,实际监督的效果比较差。因此,对低保家庭实际收入的审定只能依靠对本人和邻居的询问,掌握的情况真实性难以保证。二是虚假证明问题难以杜绝。有的单位给个人申请低保出具假证明,把矛盾推给政府,比如在日常调查取证中,困难证明、医院证明等很容易弄到。三是人户分离问题。人户分离的现象较突出,难以核实。如有的移民户实际居所早已不在户口所在地,给核实工作带来了一定的难度。四是存在叫苦现象。随着国家城乡低保政策的出台,多数农民认为只有说自己如何穷,方能得到救助和帮扶。对此,经常有不符合低保条件的农民到村、镇向领导或干部叫苦,要求吃低保,一定程度上影响到低保级别的评定。五是由于各村的贫困情况不一样,经济的发展状况不同,再加上由于征地问题,造成了各村在低保人数方面不同,由此而产生村与村之间的不平衡,给低保工作的审核和核查也带来了很多后遗症。因低保对象的收入难以核实,不可避免会出现不该保而保的个别现象发生。

        7、动态管理不够。低保好定难取消。“低保”一定程度上给少数弱势群众造成依赖和懒惰思想,多数低保对象把低保指标看着是一种永续的无偿补助,并认为补助标准只有增加不可能减少,当然更无法接受“资格”被取消的现实,保障对象“易进难出”。因此,部分低保户在看到本季度低保金被取消或金额比上季度少时,一定会找相关部门及人员问明情况,有的甚至还去找村社干部或民政部门人员的“麻烦”,动态管理阻力大。下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的,当被保者摆脱困境后,就目前低保工作的运行机制而言,退出机制反应慢是一个普遍现象。另一方面对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的监督机制。被保者的收入包括劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等,但作为主管低保工作的民政部门,对被保者经济收入上的动态监控缺乏有效措施,村社也很难做到有效监控,使一部分收入高于低保线家庭不能及时退出,因而被保者的救济标准审定和“脱保”工作还存在很多困难。

        8、部门配合不够。按照有关规定,办理低保需要一些书证材料,如:医院的病志病历,相关单位的家庭收入证明、户口本等。由于相关部门不了解低保政策的严肃性,不能与乡镇、民政部门密切配合,或者不负责性,随意出证,造成了落实低保政策的事实上的不公正。比如:一个没有严重疾病的人,却可以从医院拿到相关的病志病历;而长年有病、丧失劳动能力又非常困难的人,他平时只能买点小药维持,根本不能上医院就诊,更谈不上住院,所以,弄不来病志病历。有的下岗职工的原所在单位,对有可观收入的人,也可开具无收入的证明。有的老年人,虽长期与子女分居,但户口仍然在一起,如果按户口上的人口平均,老人无法享受低保。这一系列问题,就造成了虽够低保条件的,但材料、证件弄不全,无法输入微机,就享受不了低保;而一些不够条件的人,却证件齐全,享受了低保。

        三、建议及对策       

        城乡居民最低生活保障制度是社会保障体系的关键一环,是保障民生、发展民生的基础,是社会稳定的最后一道“安全网”。为了真正使这项“德政工程”发挥社会作用,我们认为以下九个“进一步”很有必要。

        1、进一步开展政策宣传。一是借助县委、政府每年对乡镇、村干部进行轮训或召开乡镇干部会议的机会,县民政局要有计划地进行城乡低保政策宣传,让乡镇、村干部全面准确的掌握低保政策。二是充分利用电视、广播、宣传栏或发放材料等形式,广泛向广大群众宣传低保政策,使低保政策深入民心,家喻户晓。三是各乡镇要在村组干部会和群众大会上广泛宣传,提高广大干部群众对低保工作的知情权、参与权和监督权。四是多形式、多渠道加大个人思想情操方面的宣讲,让广大农民群众树立社会责任感和荣辱观,从根本上消除群众的等、靠、要思想,树立勤劳致富意识。

        2、进一步创新保障方式。应灵活地贯彻执行省政府、省民政厅关于低保的政策和标准,贯彻以人为本的理念,以切实提高困难群体的实际保障水平为目的,对国家拨付的和市财政安排的低保资金,应首先用于提高标准,确保低保户的基本生活,其次用于扩大覆盖面,做到应保尽保。要针对存在的实际问题,通过与上级民政部门协商沟通,出台我县完善低保制度的实施办法,其中要解决以下问题:一是对老弱病残、鳏寡孤独等弱势群体是否作为一个硬性条件纳入低保对象应加以认真研究,以便乡镇、村社操作实施。同时,对孤老、病残等特殊困难户,应适当提高实际补助标准;二是对已享受低保,现在开始领社保养老金的户,不应一律取消低保金,应从实际出发,对那些家中有重病人或供孩子上大学的家庭,延长低保金发放时间,待家庭经济状况好转再取消低保;三是对家庭收入的核算,既要执行省里的规定,更要实事求是、合情合理,对确实丧失劳动能力的,不应计算最低收入,对子女生活确实困难的,不应计算抚养费,从而真正提高低保对象的实际保障水平;四是适当提高分类救助标准。真正的弱势群体是不能维持其基本生活的,提高救助标准解决弱势群体的基本生存权,特别是对低保户中的在校学生,应当按所在地域的最低生活标准实行分类救助,以解决他们在校的最低生活保障;五是在调研中发现有的家庭虽然其家庭人均年收入不符合现行低保条件,但由于这些家庭成员中有“老病号”或重病的或其他开支相当大而导致家庭贫困的,是否可以补充制度有关条款破例进入低保。

        3、进一步规范工作方法。一是应当坚持公开、公平、公正,民主透明,社会监督和动态管理四条原则,确保这一惠民政策“阳光”透明。二是推行“九步”工作法,即:本人申请、调查摸底、村(居)民小组推荐、村(居)民议事代表评议、驻村干部和村(居)支两委干部入户核实、村(居)支两委初定、乡镇审核、民政部门审批、银信部门发放。三是强化社会监督,做到“四张榜四公开”,即村(居)民小组推荐后张榜公开、村(居)支两委初定后张榜公开、乡镇审核后张榜公开、民政部门审批后张榜公开。同时,可以在乡镇或村(居)委会设立低保举报箱,接受全社会监督。

        4、进一步完善核查机制。一是要进一步完善低保入户调查制度。针对入户调查经常有户主不在家,无法有效完成低保户收入变化核实的问题,可以实行调查前告知制度,即在入户调查前3-5天,由村(居)委会向低保对象送达调查前告知书,通知他们在家等候调查。凡不配合调查或无故不按通知在家等候调查的,可按有关规定取消其享受资格,以免引起低保户的不满,也可保证调查的有效性,提高调查效率。二是要进一步完善低保公示制度。目前,在隐性就业和隐性收入可能存在而尚未探索出行之有效的隐性收入核算办法以及隐性就业的核查办法的情况下,严格公示制度是最好的对策,严格按照规范在村和社区显要位置设立低保政策和低保对象公示栏,加强对投诉电话和信访的反馈,同时保证公示内容的质量,及时更新,反映保障对象和标准的动态变化情况。三是要进一步完善集体审批和民主评议制度。吸收村(居)民参与监督,杜绝个人说了算的现象,最大限度地保证低保工作的公开、公平、公正。

        5、进一步准确界定对象。农村最低生活保障对象应包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。在实际操作中,要做到完全公正公平确实较难,农村低保有别与城镇低保,它的对象更接近,收入更隐蔽和模糊。为此,可以参考“九进九出”的标准,切实做到该进的进,该出的出。“九进”:①因残疾丧失劳动能力的;②生活不能自理的弱智、重度精神病人;③家庭主要劳动力患有癌症或重大疾病无法正常生产的;④家庭遭遇不可抗拒的自然灾害,损失严重的;⑤生活困难的孤寡老人和孤儿;⑥没有纳入农村五保范围,但无收入来源、无劳动能力、无法定赡(抚、扶)养人的“三无”特困人员;⑦生活困难、年老体弱、农田无法耕种、无其他经济来源的特困农户;⑧田地面积少或因国家建设征用全部土地,生活十分困难的无业人员;⑨家中老人常年卧病在床或行动不便,子女尽孝照顾受到公认的。“九出”: ①在法定劳动年龄内、有劳动能力、无故不从事生产劳动游手好闲的;②近期两年内有购房、建房或其它投资行为的;③出资安排子女择校读书或留学的;④穿金戴银,日常生活消费水平明显高于最低生活标准的;⑤无明确家庭收入,但农户中正在将汽车、摩托车、空调、冰箱等作为生活消费品使用的;⑥有吸毒、卖淫、嫖娼、赌博行为或因其造成家庭生活困难的;⑦依法具有赡(扶、抚)养关系、且法定赡(扶、抚)养人有赡(扶、抚)养能力,但未履行赡(扶、抚)养义务的;⑧违反国家法律、法规、规章规定造成生活困难的;⑨违法违规生育或收养儿童造成家庭困难的。力争达到一个不错、一个不漏,真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。

        6、进一步加强动态管理。严格落实低保工作职责,加强入户访视,做到低保类别清、致贫原因清、补差金额清、家庭收入清、家庭住址清。根据低保家庭收入变化及时调整低保金,对超过保障标准的家庭及时、坚决停保,工作人员要克服畏难情绪,该退保的退保,该降低标准的降低标准,该追究责任的追究责任。针对部分申请低保人员不如实申报家庭收入情况,有的采取虚报、伪造、隐瞒、骗取低保金以及提供虚假证明的单位和责任人,依据有关法规严厉处罚,打击骗保的不良行为,以维护低保政策的严肃性,使政府有限的资金切实用在需要帮助的人群身上。建议在入保时同时签订《脱保协议》,细化低保户的责任义务及相关法律责任,从制度上促使低保对象消除依赖思想,坚持自力更生,早日改善处境,走出低保范围。

     7、进一步引导更新观念。一方面坚持正确的舆论宣传导向,新闻媒体应该进行正确的舆论宣传,改变人们的一些落后的传统观念。如低保是国家的救济,不拿白不拿;享受低保是自身无能为力的表现等。要使“主动申请低保,积极走出低保”的观念深入人心,就需要困难户对低保的性质有正确的认识,即低保不是施舍与恩赐,进低保的目的是为了能够最终走出低保,而不是永远躺在政府的怀抱里。另一方面要大力实施再就业工程,对于一些有劳动能力而申请低保的,要与劳动力市场衔接,通过介绍工作,帮他们实现再就业,坚决杜绝身强力壮的年轻人依靠低保生活,实现社会救助工作由“输血型”向“造血型”转变,从根本上帮助低保家庭脱贫。各级政府要建立健全农村困难群众的长效帮扶机制,特别是低保对象在医疗、教育、法律援助等方面的优惠政策或帮扶措施,为其提供及时必要的救助,切实增强低保户的“造血功能”。积极扶持有劳动能力的低保对象寻求就业渠道或脱贫项目,不断完善社会救助体系,实现救助工作从“输血型”向“造血型”转变,让低保家庭早日脱贫。同时,在给予低保户物质救助的同时,给予和城镇低保对象等同的优惠政策,鼓励、扶持他们通过其自身的努力脱贫致富。要免费培训低保对象,帮助有劳动愿望的人员进城务工;申请从事个体经营的,优先办理营业执照,并可享受财政贴息的小额信用贷款政策等等。

        8、进一步加大监督力度。对各级低保工作人员,应加强法制教育和政策教育,增强其责任感和政策观念,严格依法办事,自觉执行政策。纪检、监察、审计、财政等部门和社会媒体应加大监督力度,切实抓好监察和审计,发现违法违纪现象要严肃处理。党政各部门的领导,也要严格自律,不要为不符合条件的亲朋好友谋取低保,不要采取不正当手段干扰低保工作,一经发现,要严肃处理。同时,应将低保工作列入为民办实事的重点工作进行督查督办,并纳入年度考核目标管理范围。

        9、进一步强化各方配合。各级政府及部门要始终高度重视城乡低保工作,把低保工作纳入重要议事日程,加强组织领导,及时研究解决城乡低保工作中出现的新情况和新问题。在低保工作中,民政部门要充分发挥职能作用,切实加强对城乡低保制度的日常管理和对基层业务的指导;财政部门要按照公共财政的要求,不断调整支出结构,为城乡低保工作提供有力的资金保障;劳动保障、教育、卫生、国土等部门要充分履行各自职责,发挥各自优势,做好与城乡低保制度的衔接;监察、审计等部门要充分运用行政手段,加强对低保资金的监督;各新闻单位要加大对城乡低保工作的宣传力度,宣传政策,反映成果,报道典型,营造良好的舆论氛围。社会各界也要积极参与城乡低保的评议工作,确保城乡低保工作公开透明和公平公正。通过政府主管、部门落实、社会参与有效地促进低保工作健康有序开展。

 

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